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LE ELEZIONI FANTASMA E IL FANTASMA DEL SENATO

di Francesco Mario Agnoli

Domenica 9 ottobre si sono svolte, secondo le procedure previste dalla legge Delrio, le elezioni dei componenti dei Consigli delle Città Metropolitane (di fatto la nuova denominazione delle “abolite” provincie) di Roma, Milano, Bologna, Napoli e Torino, ma pochi se ne sono accorti, perché, al contrario di quanto avveniva per le provincie, che coinvolgevano direttamente (come vuole la democrazia) i cittadini interessati, si tratta di elezioni di secondo grado, nelle quali tanto l'elettorato passivo quanto quello attivo spettano esclusivamente ai sindaci e ai consiglieri comunali dell'area metropolitana.

Tutto quindi nelle mani di oligarchie politiche locali, che se la sono detta e cantata fra di loro, nemmeno senza troppo impegno dal momento che nell'area metropolitana di Milano su un totale di 2.025 aventi diritto hanno votato solo in 1.510, lasciando sospettare o che, in mancanza di retribuzioni aggiuntive, gli incarichi non interessino o, più probabilmente, che ripartizioni e nomi fossero già stati decisi di comune accordo dalle segreterie dei partiti o che comunque il risultato fosse scontato. Non per nulla alcuni commentatori hanno parlato di “elezioni fantasma.

I cittadini che, pur confinati al ruolo di semplici spettatori, sono andati a cercare l'esito nelle pagine dei giornali hanno avuto un anticipo di quanto avverrà con l'elezione dei nuovi senatori, perché il sistema Delrio è molto simile a quello previsto dall'art. 2 della Riforma costituzionale Renzi-Boschi (“I Consigli regionali e i Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano eleggono, con metodo proporzionale, i senatori tra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, tra i sindaci dei Comuni dei rispettivi territori”). Anche in questo caso il “popolo sovrano” potrà cercare, se ne avrà voglia, sui quotidiani o in internet nomi e appartenenze dei senatori che altri avranno scelto per lui. In sostanza un'anticipata e plastica smentita dell'affermazione renziana che la riforma costituzionale esalterà la sovranità popolare.

E' possibile, ma non certo, perché arroganti e “bulli” sono anche ottusi, che quanto avvenuto il 9 ottobre con i consigli metropolitani abbia fatto capire, se non a Renzi, ai suoi consiglieri, di avere tirato troppo la corda e che era opportuno salvare almeno le forme della democrazia, lasciando l'elettorato attivo per la nomina dei senatori ai cittadini. Difatti, ai fini del risultato perseguito (la miniaturizzazione del Senato) era sufficiente, una volta decisa la sua quanto meno formale sopravvivenza, restringere a consiglieri regionali e sindaci l'elettorato passivo, in modo da limitare ai loro nomi la possibilità di scelta dei cittadini elettori.

E' proprio il testo della riforma costituzionale a dimostrare che ciò che preme al governo è di avere senatori per i quali la partecipazione ai lavori del Senato risulti marginale e, quindi, sacrificabile alla loro principale attività, oltre tutto l'unica per la quale vengono retribuiti (forse più per questa ragione che per una riduzione – del resto meno che modesta – delle spese della politica, si è prevista la gratuità dell'incarico senatoriale). Lo ha implicitamente confessato, nei corso dei dibattiti televisivi più di un parlamentare pd, affermando che, a differenza dell'attuale, il nuovo Senato, trasformato in una sorta di Camera delle Regioni o degli enti locali territoriali, si riunirà di rado, forse una volta al mese e per pochissimi giorni, perché le sue competenze sono ristrette e i senatori-sindaci e consiglieri regionali hanno, in prima battuta, altro da fare.

In effetti questa scarsità di riunioni e la brevità delle sedute del nuovo Senato sono l'unico mezzo che può consentire alla pasticciata riforma dell'aspirante costituzionalista Boschi di raggiungere lo scopo che dovrebbe giustificarla, cioè la rapidità del procedimento decisionale,

Occupiamoci allora del nuovo Senato con riferimento ai limiti adesso posto alla sua partecipazione alla funzione legislativa, della quale non è più contitolare a pari titolo con la Camera dei deputati, come previsto invece dal cosiddetto “bicameralismo perfetto” adottato dalla Costituzione del 1948 fino a qualche tempo fa “la più bella del mondo”. Funzione tuttavia non unica e comunque da definire alla luce del nuovo testo dell'art. 55, per il quale “il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali ed esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica. Concorre all'esercizio della funzione legislativa nei casi e secondo le modalità stabiliti dalla Costituzione, nonché all'esercizio delle funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l'Unione europea. Partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all'attuazione degli atti normativi e delle politiche dell'Unione europea. Valuta le politiche pubbliche e le attività delle pubbliche amministrazioni e verifica l'impatto delle politiche dell'Unione europea sui territori. Concorre ad esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge e a verificare l'attuazione delle leggi dello Stato”.

Per quanto riguarda specificamente la partecipazione alla funzione legislativa il nuovo testo dell'art. 70 della Costituzione prevede (una volta superato l'ostacolo della difficile lettura) che per un certo numero di leggi continui a valere il bicameralismo paritario. Di conseguenza, vanno approvate, modificate e abrogate come attualmente da Camera e Senato le leggi di revisione della Costituzione; le altre leggi costituzionali; le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari, le altre forme di consultazione di cui all'articolo 71; le leggi che determinano l'ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni; la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea; la legge che stabilisce i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l'ufficio di senatore; le leggi che regolano le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato della Repubblica tra i consiglieri e i sindaci: le leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all’appartenenza dell’Italia all’Unione europea; la legge che disciplina l’ordinamento di Roma capitale; la legge per attribuire forme e condizioni particolari di autonomia ad alcune Regioni a statuto ordinario in alcune materie previste dall’art. 116; le leggi che disciplinano la procedura per i rapporti tra le Regioni e altri Stati; la legge che disciplina la gestione del patrimonio di Regioni ed Enti Locali; la legge che disciplina i poteri sostitutivi dello Stato; la legge che stabilisce la durata degli organi elettivi delle Regioni e i relativi emolumenti; le leggi che prevedono il distacco dei Comuni da una Regione e la loro aggregazione ad altra Regione.

Non si fermano però qui le competenze attribuite dalla nuova Costituzione al nuovo Senato, che ha potere di dire la sua su ogni disegno di legge. Difatti il terzo comma del nuovo art. 70 dispone che ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati è immedia­tamente trasmesso al Senato della Repubblica, il quale entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi compo­nenti, può disporre di esaminarlo per eventualmente deliberare nei successivi trenta giorni proposte di modifica. Su queste la Camera dei deputati deciderà, come precisa la norma, in via definitiva (ci si può chiedere se questo significai che non vi sarà un nuovo rinvio al Senato nemmeno nel caso che le proposte di modifica vengano solo parzialmente accolte).

In altri casi sono previste, senza che sia sempre facile comprenderne la ragione, procedure e termini diversi. Così avviene per le leggi che, in conformità all'art. 117/4° comma e in attuazione della cosiddetta “supremazia dello Stato”, dispongono, su proposta del governo a tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica ovvero dell’inte­resse nazionale, un intervento statale in materie di competenze regionale. In questi casi, che coinvolgono materie di interesse specifico di un Senato-Camera delle Regioni, potrebbe sostenersi, in base anche alla lettera della norma, che il suo esame sia obbligatorio, senza necessità cioè di una previa delibera su richiesta di almeno un terzo dei senatori (a differenza del 3° comma, che recita “può disporre di esaminarlo” ii 4° dice: “l'esame del Senato (…)è disposto nel termine di dieci giorni dalla data di trasmissione”). Non viene specificato il termine entro il quale il Senato deve deliberare le eventuali proposte di modifica, sicché si può presumere che si applichi quello di trenta giorni previsto dal 3° comma. Di conseguenza, se si ritiene che l'esame del disegno sia comunque condizionato alla richiesta di un terzo dei senatori, la differenza fra le due disposizioni si limita al fatto che qualora il Senato abbia deliberato a maggioranza assoluta dei suoi componenti (si noti: non dei votanti, ma dei componenti) la Camera per non conformarsi debba ugualmente pronunciarsi nella votazione finale con analoga maggioranza assoluta. La norma trascura però di specificare, come sarebbe stato invece indispensabile, se nel caso che alla Camera non si raggiunga la maggioranza richiesta la legge deve intendersi approvata con le modificazioni deliberate dal Senato o invece definitivamente affossata.

Per le leggi di bilancio (art. 81/4° comma: “La Camera dei deputati ogni anno ap­prova con legge il bilancio e il rendicon­to consuntivo presentati dal Governo”) il nuovo testo dell'art. 70/5° comma dispone che “I disegni di legge approvati dalla Camera dei deputati, sono esaminati dal Senato della Repubblica, che può deliberare proposte di modificazione entro quindici giorni dalla data della trasmissione”.Si pone, come per il comma precedente, ma con ancora maggiore urgenza. la questione della obbligatorietà o facoltatività dell'esame del Senato (”sono esaminati”) dal momento che la norma contiene un unico (brevissimo) termine di quindici giorni dalla data della trasmissione per la delibera di proposte di modificazione.

In entrambi i casi (art. 117 e art. 81) così come per le leggi ordinarie è certamente possibile che, oltre ad accoglierle o respingerle in toto, la Camera dei deputati recepisca solo in parte le proposte dal Senato, Nel silenzio delle norme ci si chiede se il testo modificato vada nuovamente trasmesso al Senato per un ulteriore esame o se valga, interpretata nel senso, sopra indicato come possibile, di esclusione di un nuovo invio, la regola della “pronuncia in via definitiva”.

Ancora diverse le procedure e le forme d'intervento del Senato per la conversione dei decreti legge. L'art. 77, settimo comma, prevede che “l’esame, a norma dell’articolo 70, terzo e quarto comma, dei disegni di legge di conversione dei decreti è disposto dal Senato della Repubblica entro trenta giorni dalla loro presentazione alla Camera dei deputati. Le proposte di modificazione possono essere deliberate entro dieci giorni dalla data di trasmissione del disegno di legge di conversione, che deve avvenire non oltre quaranta giorni dalla presentazione”.La trasmissione dei disegni di legge da parte della Camera è, come sempre, obbligatoria, ma non è chiaro il senso del richiamo al terzo e quarto comma dell'art. 70, che, dicono in parte cose diverse (il terzo comma riguarda le leggi ordinarie, il quarto quelle di attuazione dell'art. 117/4° comma). In particolare rimane il dubbio se il richiamo al quarto comma comporti l'applicazione della regola della maggioranza assoluta in sede di votazione finale. Perplessità suscita anche il fatto che per la delibera finalizzata all'esame del disegni di legge di conversione è previsto un termine di 30 giorni e appena un termine di 10 giorni per la delibera delle eventuali proposte di modificazione. Per tentare di dare un senso a una norma comunque di ardua interpretazione occorre fissare momenti diversi per la decorrenza dei termini, facendo decorrere i 30 giorni dalla presentazione dei disegni di legge alla Camera dei deputati (evidentemente tenuta – anche se la norma non lo dice – a darne immediata comunicazione al Senato per rendere possibile la decorrenza del termine) e i 10 dalla loro approvazione da parte della Camera, che, a sua volta, deve avere provveduto all'approvazione entro quaranta giorni falla presentazione.

Per quanto riguarda i rapporti fra Stato e enti territoriali il Senato è coinvolto anche nei casi previsti dall'art. 120, perché il governo, prima di sostituirsi a organi delle Regioni e degli altri enti territoriali deve acquisire “salvi i casi di motivata urgenza, il parere del Senato della Repubblica, che deve essere reso entro quindici giorni dalla richiesta”.

Tranne che per le leggi di competenza bicamerale e in materia elettorale, quelle di amnistia e indulto e di bilancio, il nuovo articolo 72/7° comma attribuisce al governo la facoltà di chiedere alla Camera “che un disegno di legge, indicato come essenziale per l'attuazione del programma di governo, sia iscritto con priorità all'ordine del giorno e sottoposto alla pronuncia in via definitiva della Camera dei deputati entro il termine di settanta giorni dalla deliberazione”. In questo caso i termini concessi al Senato per le sue decisioni (delibera di esame e proposte di modifica) sono ridotti alla metà, senza possibilità di proroga. Sembra difatti che la possibilità prevista dallo stesso comma dell'art. 72 di differimento del termine “di non oltre quindici giorni, in relazione ai tempi di esame da parte della Commissione nonché alla complessità del disegno di legge” riguardi soltanto il termine di settanta fissato per la pronuncia della Camera.

Problemi di ardua soluzione sono posti dal nuovo testo dell'art. 71, che individua i soggetti titolari dell'iniziativa legislativa. Il primo comma, che l'attribuisce “al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale”, è rimasto invariato, ma, dal momento che il potere d'iniziativa è correlato (anche se non sempre) al “normale” esercizio della funzione legislativa, logica vuole (o vorrebbe?) che ai senatori spetti soltanto nell'ambito delle materie rimaste di competenza bicamerale. Dopo questo comma è stato inserito il seguente: “Il Senato della Repubblica può, con deliberazione adottata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, richiedere alla Camera dei deputati di procedere all'esame di un disegno di legge, In tal caso la Camera dei deputati procede all'esame e si pronuncia entro il termine di sei mesi dalla data di deliberazione del Senato della Repubblica”. Nel silenzio della disposizione difficile dire se questo potere di sollecito spetti al Senato per tutti i disegni di legge, purché ovviamente pendenti davanti alla Camera, da chiunque proposti (inclusi quelli di iniziativa popolare, di cui al successivo terzo comma – secondo del testo originario -) oppure soltanto per quelli riguardanti materie di competenza bicamerale o solo quelli che abbia lui stesso previamente deliberato.

Infine, sempre nell'ambito della funzione legislativa il Senato può “secondo quanto previsto dal proprio regolamento, svolgere attività conoscitive, nonché formulare osservazioni su atti o documenti all'esame della Camera dei deputati” (art. 70/ultimo comma)., e inoltre, verosimilmente anche oltre i limiti della funzione legislativa, “disporre inchieste su materie di pubblico interesse concernenti le autonomie territoriali”(art. 82).

Si è fornita indicazione della diversità di procedure previste in modo che ci si possa rendere conto delle complicazioni, suscettibili di produrre conflitti di competenza guai e ritardi di ogni genere nei rapporti fra Camera e Senato in funzione del varo delle leggi. Tuttavia quello che qui interessa è sottolineare non tanto il “pasticciaccio brutto” combinato dalla neo-costituzionalista Maria Elena Boschi, ma l'importanza fondamentale che vi rivestono, per il funzionamento del meccanismo costituzionale nel senso auspicato dai riformatori, i criteri di scelta e nomina dei senatori e la loro pluralità di incarichi con conseguente ruolo marginale, quasi de residuo, di quello senatorio, E' difatti evidente che già l'impegno conseguente al varo delle leggi bicamerali comporta per i senatori la necessità di accantonare per lunghi periodi il loro lavoro principale in regione o in comune. E' vero che le materie di competenza bicamerale e forse anche gli interventi dello Stato nelle competenze regionali, dei quali il Senato nella sua qualità di Camera delle Regioni non può evidentemente disinteressarsi, dando per buoni senza esaminarli i relativi disegni di legge, non sono fra i più frequenti all'ordine del giorno del Parlamento, ma quando capitano quasi tutti comportano lavori lunghi e complessi tanto in Commissione quanto in aula. Si pensi alla “ratifica dei trattati conseguenti all'appartenenza dell'Italia all'Unione Europea” di cui all'art. 80. una competenza suscettibile di essere interpretata in senso restrittivo, ma anche in termini molto ampi, fino ad includervi l'attuazione di tutte le direttive comunitarie. O ancora si considerino la complessità dei problemi e i possibili contrasti conseguenti sia agli interventi statali nelle competenze regionali (particolarmente quanto il governo regionale abbia composizione politica diversa da quello nazionale) sia alle leggi costituzionali. Fra l'altro a queste ultime verosimilmente si dovrà mettere mano più volte già nei prossimi mesi e anni, dal momento che gli stessi fautori della riforma ammettono che alcune cose – loro magari pensano “cosette” - non funzioneranno e sarà necessario intervenire con qualche modifica. “Cose” o “cosette”, i senatori non potranno cavarsela in un paio di giorni e nemmeno di settimane, per cui, se non vogliono lasciare sguarniti regioni e comuni, saranno necessari per giungere al voto finale rinvii di molti mesi e più. Con tanti saluti alla rapidità decisionale (ma è probabile che al governo, al potere centrale, gli aggiustamenti della Costituzione, una volta varata la grande riforma, fortemente voluta da Renzi e dal fondo d'investimento J. P. Morgan, non interessino troppo).

Una quantità di compiti che non comporterebbe problemi se il Senato lavorasse come oggi a tempo pieno, ma se la regola di prassi (del resto, come si è detto, necessitata) è quella di una o anche due riunioni mensili, per di più di breve durata, i senatori non avranno la possibilità di esaminare nemmeno superficialmente tutti i disegni legge loro trasmessi (forse nessuno o quasi) in tempo utile e discuterne per potere decidere anzitutto se chiederne l'esame e tanto meno di formulare proposte di modifica, che, pur se la norma non lo dice, dovranno, per venire accolte, essere accompagnate quanto meno da uno straccio di motivazione.

Di qui molto di più del sospetto che la particolare composizione del Senato, con i senatori a corrente alternata sparsi per tutta Italia e impegnati nei compiti del loro ufficio principale, sia stata volutamente strutturata in modo da rendere difficile, al limite dell'impossibile, anche per la brevità dei termini assegnati, lo svolgimento di quella che si configurerebbe come un'importante funzione di controllo sul contenuto delle leggi approvate dai deputati e, indirettamente, anche del governo. Si è voluto, prevedendola, salvare le apparenze, ma nella sostanza bloccarne l'operatività, perché il suo esercizio diminuirebbe quella rapidità decisionale e quel ruolo centrale del governo che costituiscono le principali finalità perseguite dalla riforma.

Va tuttavia detto che le norme vi sono e che, d'altra parte, in mancanza di contraria disposizione a tutti i termini di cui si è detto va attribuita natura ordinatoria e non perentoria, sicché la loro inosservanza non comporta decadenza del potere (non è escluso che, di volta in volta, la Corte costituzionale – che, nonostante si sia affermato il contrario, con la nuova Costituzione avrà probabilmente più da lavorare che con l'attuale - possa essere chiamata a decidere sulla legittimità di una legge conseguente alla inosservanza dei termini assegnati al Senato – o, se è per questo, anche alla Camera). Esiste, quindi, la pur teorica possibilità che i senatori, sacrificando, col posporli, i loro compiti di sindaci e consiglieri, decidano, non necessariamente (pur se anche questo è possibile) per la volontà “politica” di contrastare il governo, ma per adempiere ad un ruolo che in quanto riguardante l'intera nazione sovrasta quelli di ambito regionale o comunale, di utilizzare fino in fondo tutti i poteri attribuiti al Senato. Si avrebbero ripercussioni sia nelle Regioni sia nei Comuni (la prolungata assenza dei sindaci non sarebbe poca cosa), ma soprattutto i tempi del procedimento decisionale, anche a causa della pessima formulazione delle norme e dei conseguenti conflitti di competenza fra le Camere, nella maggior dei casi risolvibili in via definitiva non dalle intese fra i rispettivi presidenti previste dal penultimo comma dell'art. 70, ma unicamente dalla Corte costituzionale, diventerebbero più lunghi e complicati di quanto siano mai stati fino alla possibilità (difficile prevedere fin dove possano portare norme la cui pessima formulazione ha rari precedenti – forse nessuno – nella pur poco brillante storia dello Stato italiano) di una vera e propria paralisi dei procedimenti legislativi.

 

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